上海市发展改革委、上海市农委关于印发实施《上海市秸秆综合利用规划（2010年-2015年）》的通知
沪发改环资（2009）091号
浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、松江区、青浦区、奉贤区、金山区、崇明县政府，市财政局、市环保局、市水务局、市建设交通委、市交通港口局、市绿化市容局，光明食品集团：
为进一步做好上海秸秆综合利用工作，根据《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发〔2008〕105号）、《国家发展改革委、农业部关于印发编制秸秆综合利用规划的指导意见的通知》（发改环资〔2009〕378号）要求，市发展改革委、市农委组织编制了《上海市秸秆综合利用规划（2010年-2015年）》。现予以印发实施，请按照执行。 联系人：上海市发展改革委环资处欧阳斌 021-23113499 上海市农委综合发展处徐杰 021-23113015
附件：《上海市秸秆综合利用规划（2010年-2015年）》
上海市发展和改革委员会
上海市农业委员会
二○○九年十二月四日
目 录
前 言1
一、上海市秸秆资源潜力和综合利用现状2
（一）上海市秸杆产生概况2
（二）上海市秸杆综合利用现状2
（三）上海市秸秆综合利用存在的主要问题3
二、指导思想、基本原则和发展目标5
（一）指导思想5
（二）基本原则5
（三）发展目标6
三、利用方向和技术路径7
（一）利用方式对比分析7
（二）主要利用方向及其目标10
四、主要任务12
（一）着力推进秸秆机械化还田12
（二）加大秸秆在商品有机肥加工中的综合利用14
（三）扩大在食用菌培养料中利用秸杆的规模15
五、保障措施16
（一）加强组织领导16
（二）出台地方规范17
（三）加大资金扶持力度17
（四）加强科技支持力度17
（五）加强宣传引导18
（六）加快农村基础设施建设18
前 言
1999年，为防止秸秆焚烧污染，保护生态环境，国家有关部委联合印发了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》。上海尽管农业比重较小，秸秆数量较少，但高度重视秸秆禁烧和综合利用工作，在已经实施的前三轮及正在实施的第四轮“三年环保行动计划”中都将此项工作作为一项重要内容。经过多年努力，上海秸秆禁烧和综合利用工作取得了一定成效。但是，总体来说，秸秆尚未得到高效利用，相当一部分被焚烧或废弃，不仅污染了环境，还造成了资源的浪费。
做好秸秆综合利用，可以有效解决因秸秆焚烧或废弃而带来的环境污染，保护生态环境，提高土地地力；可以促进秸秆的资源化、商品化和产业化利用，发展循环经济，增加农民收入，对促进上海社会主义新农村建设具有十分重要的意义。尤其是2010年，是上海举办世博会之年，实行秸秆全面禁烧，对打造绿色、生态和低碳世博，具有重要的现实意义。
为进一步做好上海秸秆综合利用工作，根据《农业法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》、《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发〔2008〕105号）、《关于印发编制秸秆综合利用规划的指导意见的通知》（发改环资〔2009〕378号）以及《上海市环境保护条例》、《上海市农业发展“十一五”规划》等，特编制《上海市秸秆综合利用规划（2010年～2015年）》，作为下一步开展上海市秸秆综合利用工作的指导性文件，推动上海秸秆资源合理处置和开发利用。
一、上海市秸秆资源潜力和综合利用现状
（一）上海市秸杆产生概况
上海市秸秆分布较为分散，主要分布在上海郊区的九个区县（含浦东新区），主要种类有小麦、大麦、水稻、油菜以及少量的玉米、棉花和大豆秸秆。其中，二麦、油菜等夏收农作物的秸秆和秋收农作物水稻的秸秆占总量95%以上。根据《2009年上海统计年鉴》，2008年上海粮食作物播种（复种）面积为261.8万亩，其中：麦子种植面积为80.1万亩、水稻种植面积为162.9万亩、油菜种植面积为21.5万亩。
据测算，2008年上海市粮油作物秸秆产量约为130万吨，其中，麦子秸秆产生量约为24.6万吨，水稻秸秆产生量约为91.9万吨，油菜秸秆产生量约为13.2万吨。根据区县调研情况，在地域上主要分布在崇明县、金山区、奉贤区等远郊地区，以崇明县占比最高，约占三成左右，其次为金山、奉贤，两区都超过10%。按照目前中央下达的粮食生产任务和上海基本农田数量，预计在2015年之前，上海市秸秆产量将保持在约120万-130万吨。
（二）上海市秸杆综合利用现状
总体来说，上海秸秆综合利用主要以还田、堆肥、燃料、原料、饲料等利用方式为主，部分采用焚烧、丢弃等处理方式。由于麦子、水稻和油菜等三类农作物秸秆的产生时间、处理时限、还田条件等情况不一，处理方式存在较大差别。通过还田、堆肥、饲料、燃料、原料等利用方式处理的秸杆综合利用率约为75.1%，其中，水稻秸杆综合利用率83.2%，油菜秸杆综合利用率86.8%，麦子秸秆综合利用率39.7%。
从秸秆综合利用的面积来看，上海市农作物秸秆的还田面积达175.9万亩，其中，二麦秸杆综合利用26.4万亩，水稻秸杆综合利用133.7万亩，油菜秸杆综合利用15.8万亩。但是，三类农作物秸秆的还田面积比例差距较大，其中，水稻秸杆田间焚烧面积比例约15.5%，油菜秸杆约12.7%，二麦秸杆约59.6%。
究其原因，主要有三个方面：1、采用还田或其他利用方式，增加了作业量，提高了成本，对经济效益本来就低的农业及收入较低的农民增加了压力，由此部分农民直接焚烧秸秆，不仅成本低，非常便利，且灰烬对提高地力还有一定裨益；2、水稻不仅是主要粮食品种，更有相当比例的面积套种麦子，然而麦（夏收）、稻（秋收）之间播种茬口较紧，加之麦子秸秆不易腐熟，影响水稻顺利耕作，在当前没有更好出路的情况下农民倾向选择焚烧，由此造成麦子秸秆焚烧比例最高；3、随着经济发展和生活水平提高，上海郊区农民家庭陆续使用液化气、人工煤气等燃料，对秸秆的需求大大减少，加之农户畜禽分散养殖向规模化养殖集、沼气利用中的二次污染等因素，秸秆气化这种重要的燃料利用方式在上海日渐衰微。
（三）上海市秸秆综合利用存在的主要问题
1、机械化还田利用投入不足，成本相对较高。实现秸秆全量还田，须配置大功率农业机械，并增加作业量。据测算，多增加一次还田作业，每亩成本增加40元。此外，秸秆在腐熟过程中还产生甲烷等气体，不利农作物生长，需另行施加氮肥予以中和。
2、以秸秆为辅料的有机肥生产成本高于以其他原料为辅料的有机肥生产，价格缺乏竞争力。目前，秸秆收购价格约为400-440元/吨（到厂价格，包括收集、运输成本），且有机肥生产企业还需将秸秆粉碎加工后才能加以利用，这使得秸秆粉的成本约1428元/吨，而使用砻糠粉的价格仅为1000元/吨左右，由此大大降低了有机肥生产企业利用秸秆的积极性。
3、建立秸秆收集、储运系统的难度较大，且成本很高。上海秸秆产生总量不仅规模小，且受耕地主要分布在远郊区的影响，秸秆分布较为分散。秸秆堆积密度远低于木质材料，长距离运输不仅效率低且成本高。秸秆若要集中处置，需有堆场等配套设施，但上海土地资源紧张，难以配置专门堆放场所。
4、春、夏播期间，秸秆利用的时间约束非常明显。秸秆产生时间主要集中在5-6月和10-11月，尤其是“三夏”期间，由于茬口时间短（收种间隔仅十天左右），快速收集、处理秸秆的时限要求特别紧张。归集秸秆需要大量的劳动力，但上海农业劳动力不仅成本高，且较为紧缺，“三夏”季节尤为明显。此外，由于不可能做到常年稳定供应，这对秸秆实现产业化利用形成约束。
5、技术研发和科技创新有待进一步加快。目前，高效、综合利用秸秆的技术、设备等的研发尚处于探索之中，如微生物分解促进腐熟技术，且无法提供成熟的、技术经济性可行的大规模综合利用秸秆的技术成果。
6、政府资金投入和政策扶持需要进一步加大力度。实现秸秆综合利用，需要政府加大投入、政策倾斜，引导和鼓励社会力量开展综合利用，最终形成市场化利用机制。
7、社会公众，尤其是农民的认识有待提高。受传统农业经营方式的影响，部分农民习惯于直接在田间焚烧秸秆，对秸秆焚烧给环境、生态、交通安全造成的负面影响认识不够。再加上宣传力度不够，使得公众对秸秆综合利用的认知水平不高。
二、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
深入贯彻落实科学发展观，结合上海农业生产实际，按照“统筹规划，突出重点；因地制宜，分类指导；科技支撑，试点示范；政策扶待，公众参与”的基本原则，坚持“疏堵结合、以疏为主、以堵促疏”，加大组织领导、政策扶持、科技研发及宣传教育力度，以三年环保行动计划为抓手，以技术创新为动力，以制度创新为保障，以秸秆还田为主要利用方式，在商品有机肥加工、食用菌培养基料等领域积极推动秸秆资源化综合利用，促进农业可持续发展，促进新农村及资源节约型和环境友好型城市建设。同时，从根本上遏制秸秆焚烧污染环境、堵塞河道的现象，保护生态环境，尤其要保障世博会召开期间具有良好的环境质量。
（二）基本原则
1、科学发展原则
尊重自然规律，维持生态平衡和生态系统的良性、高效循环，协调人与自然的关系、生物与环境的关系，实现土地的可持续利用、农业的可持续发展。
2、技术经济原则
根据农业生产实际，充分考虑农作物生长规律以及技术路线实施的限制因素，合理选择适宜的秸秆综合利用技术进行推广应用。同时要最大限度做到节约劳动耗费和成本消耗，产生尽可能多经济效益。
3、疏堵结合原则
充分调动农民和企业积极性，坚持秸秆还田利用与产业化开发相结合，由点到面、循序渐进推动秸秆综合利用，同时加大对秸秆焚烧监管力度，疏堵结合、以疏为主。
4、各方参与原则
强化市场运作，动员和组织全社会力量参与秸秆禁烧和综合利用，同时发挥政府政策、资金的鼓励和引导作用，努力形成“政府引导、农民自愿、企业主体、公众支持”的工作机制。
（三）发展目标
力争到2010年，秸秆综合利用率达到80%以上，高速公路沿线、机场周边、铁路沿线等重点区域基本实现秸秆禁烧；到2015年，秸秆综合利用率达到90%以上，基本实现秸秆禁烧，秸秆综合利用成为农业经济发展的重要方面。
三、利用方向和技术路径
（一）利用方式对比分析
一般来说，秸秆综合利用的方式主要有以下7种。
如图1、表3-1所示。
图1 农作物秸秆综合利用方式
表3-1 秸秆综合利用方式对比分析
利用 方式优点制约因素备注
1机械化还田增加土壤有机质和微生物含量，提高土壤蓄水、保肥能力，改善土壤的理化性状，提高农产品品质；是秸秆综合利用、农民增产增效最直接的、成本最低的方法。作业机械性能要求高；作业成本高；秸秆还田后翻耕不深对下茬作物生长不利。上海市耕地由于大量施用化肥，造成土壤板结、营养结构失调等后果，导致粮食产量下降。经过连续三轮的“三年环保行动计划”，上海市机械化还田已有一定基础。
2食用菌培养料生产每生产1万吨鲜菇可消耗2.5万吨稻麦秸秆和3万吨畜禽粪便，既不与其他生产争劳力、争用地，又减少农业污染。秸秆分布相对分散，收集成本高；生产食用菌培养料的配套技术和条件等。上海工厂化集中发酵食用菌培养料的应用推广、食用菌管棚栽培技术和发酵土制作工艺处于国内领先。2008年，上海食用菌总产量约8万吨。
3有机肥生产稻麦秸秆作为有机肥生产过程中的辅料，可使有机肥中的有机质含量达60%左右，增强肥效，性价比较高。秸秆分布相对分散，收集成本高。上海每年产生约40万吨畜禽粪便，既污染环境，专业处理成本也高。在上海畜禽养殖较集中的区县，可将秸秆和畜禽粪便综合生产有机肥；或添加各种土壤处理剂或微量元素，配制专用肥料。
4秸秆饲料化秸秆经青贮、氨化、压块和微生物发酵制成的饲料，具有营养价值高、成本低、消化率高的特点。产业化发展秸秆饲草业，一亩秸秆价值高达350元以上。秸秆氨化的原料液氨对环境的污染风险较大；青贮技术还仅仅用在玉米秸秆上，在稻草秸秆上的应用尚不成熟。上海的草食家畜养殖业发展规模有限，秸秆收集成本高，形成一定的障碍。
5建筑和装修 材料秸秆替代木材制作建筑、装修用的结构板、纤维板、复合板等，具有阻燃、防潮、隔音、不变形、不开裂、强度高等优点，且无环境污染；用秸秆和煤灰加工的秸秆板，保温性、装饰性和耐用性良好。发达国家已把秸秆板当做木板和瓷砖的替代品广泛用于建筑业。阻燃、防水、防虫、防菌及机械加工等产品性能有待提高；产品结构的品种少、档次低，原料资源、技术装备、产品质量、环境保护等方面与发达国家相比存在较大差距。
6秸秆编结产品加工把秸秆综合利用和解决农民就业问题有机结合，加工附加值较高的工艺品，可提高秸秆利用水平，变资源优势为农民增收的经济优势。目前这种利用方式，缺乏相关的技术培训；秸秆工艺品编织的市场非常有限。
7秸秆 发电秸秆发电厂对秸秆的消耗量较大，同时还能增加农民收入，缓解我国的能源压力。上海市秸秆产区较分散且总量不大，秸秆收集成本高，堆场要求高，发电上网等制度方面还存在许多尚未解决的问题。另外秸秆热量较低，用作发电附加值不高，大量秸秆用于发电，可能对地力产生严重破坏。一个总装机容量2.4万千瓦的秸秆发电厂，年耗稻麦秸秆达16-20万吨，每年可节煤10万吨，减排二氧化碳12万吨左右。
（二）主要利用方向及其目标
结合上海市实际情况和现有条件，通过综合比较，在上述七种秸杆利用方式中，机械化还田、食用菌培养料生产和有机肥生产三种处理方式配套技术成熟、秸秆利用率高、推广难度较小，经济和社会效益好；尤其在提高地力、土地的可持续利用、保证食品安全方面效果尤为显著，是上海市秸秆综合利用的重点技术路径。
1、机械化还田
图2 机械化还田的技术路径示意图
2015年目标：机械化还田率60%左右，预计还田秸秆约80万吨左右。
2、生产食用菌培养料
图3 生产食用菌培养料的技术路径图
2015年目标：预计利用稻麦秸秆5万吨左右。
3、加工有机肥
图4 生产有机肥的技术路径图
2015年目标：预计年消耗秸秆20万吨左右。
图5 上海市秸秆综合利用技术路径图
到2015年，通过机械化还田、食用菌培养料生产和有机肥生产三种方式，能综合利用秸秆81%-88%，再加上其它综合利用方式，可实现秸杆综合利用90%以上的目标。
四、主要任务
（一）着力推进秸秆机械化还田
在上海市郊各区县大力推广农作物秸秆机械化还田，采用机械将秸秆就地粉碎，均匀地抛撒在地表，随即耕翻入土，使之腐烂分解。通过秸秆的机械化还田，能够改善土壤的理化性状，调节土壤PH值，改善容重，提高土壤有机质、全氮、速效磷、速效钾等主要养分，而且还田年数越长，效果越明显；还田区域麦稻穗总粒数、穗实粒数增加，稻麦单产比面上增长2%～3%，亩产值增加24～35元；从社会效益来看，还田区域内基本杜绝秸秆焚烧现象，减少环境污染，净化了空气，节约了资源，防止飞机和车辆发生意外事故。
2010年至2015年，上海继续对购买还田机械给予补贴，逐步添置大功率还田机械，提高农业机械深翻作业能力；对机械化还田作业费用给予补贴，鼓励增加机械化还田作业次数，提高单位面积秸秆还田量。重点建设一批秸秆机械化还田示范点，对还田机械和机库等设施给予补贴，为上海进一步在全市范围内推行秸秆还田提供示范。
1、示范点的选择
选择人口集中、高速公路沿线、机场附近，稻麦种植面积较大、秸秆资源丰富的区域。当地群众对秸秆还田有一定的认知程度，有实施秸秆还田的农作习惯。
区县领导要高度重视粮食生产、生态环境建设和农机化工作，有明确的推进政策和措施。在秸秆利用方面具备相对先进和成熟的技术，并且有一定的操作经验。
以生产规模较大、具备一定的机械化还田作业经验的粮食专业合作社或农机服务专业合作社为实施单位。
2、规划布局
在全市范围内布局30个左右示范点，覆盖12～13万亩粮食种植面积，可处理秸秆9～10万吨左右。在具体分布上，向农业比重较大、秸秆资源丰富的郊区（县）倾斜。规划期内每年安排6个左右示范点建设。
3、投资规模
每个示范点建设资金为100万元左右，用于配置拖拉机、深耕铧犁等大功率农业机械以及仓库、场地等配套设施建设。项目资金通过市、区两级财政扶持和项目实施单位自筹相结合的方式解决。每个示范点投资内容见表4-1。
表4-1 秸秆还田示范点投资内容
序号建设内容投资规模（万元）备 注
1农用机械75大马力拖拉机、耕深25厘米以上铧犁、联合收割机带的切碎装置各5套
2机库25200平方米左右
（二）加大秸秆在商品有机肥加工中的综合利用
目前，上海约有商品有机肥中心（厂）45～50家，年生产商品有机肥约20万吨，可处理畜禽粪便60～70万吨，可消耗8万吨左右的农作物秸秆。由于目前秸秆收集成本较高，秸秆加工设备不足，有机肥加工中心存在以砻糠作为辅料的情况。通过在商品有机肥加工企业设置秸秆收集中心、添置秸秆加工处理设备等措施，鼓励商品有机肥加工中心提高秸秆利用比例，解决一定区域内秸秆的收集利用问题，降低秸秆收集成本、提高使用效率。
1、建立秸秆收集中心
以现有的商品有机肥加工中心为基础，建立秸秆收集中心，添置秸秆加工设备，对周边地区的稻麦秸秆进行集中收集并加工成商品有机肥生产所需的秸秆粉，解决自身辅料供应。
2、规划布局
在浦东、金山、青浦等区县以及光明集团所属养殖企业内选择4个商品有机肥加工处理中心试点建设秸秆综合利用项目。
3、投资规模
建设包括秸杆收集中心所需的秸秆储存设施和秸秆加工设备，每个项目投资规模200万元左右，每年共可处理秸秆12万吨。建设资金采取市区两级财政扶持和加工企业自筹相结合的办法解决。每个示范点投资内容见表4-2。
表4-2 商品有机肥加工中心投资内容
序号建设内容投资规模（万元）备注
1粉碎机械1套20
2仓库、场地、厂房150堆放场地：2500平方米左右，粉体车间500平方米左右，仓库500平方米左右
3运输车辆204吨货运车
（三）扩大在食用菌培养料中利用秸杆的规模
食用菌集约化生产是秸秆综合利用中的重要方法之一，也是促进上海郊区农民增收的一项富民工程。目前上海市奉贤区食用菌产量占全上海市的70%，并且具备比较完善的食用菌生产基础和销售网络，产品供不应求，市场前景良好。通过建立食用菌培养料集中处理中心，充分利用上海食用菌生产的先进技术和产业基础，可最大限度地发挥利用秸秆生产食用菌培养料的规模效益，降低食用菌生产成本，提高产品市场竞争力。
1、建立食用菌培养基料生产中心
以现有的食用菌生产企业和农民专业合作社为基础，扩大生产规模，添置秸秆加工设备，建立食用菌培养基料生产中心，对周边地区的稻麦秸秆进行集中收集并加工成食用菌培养基料，供企业或合作社内部生产需要并可外销满足周边食用菌种植农户需求。蘑菇种植后废料还可用于水稻机械化育秧土，实现资源的循环利用。
2、规划布局
全市重点建设3～4个以稻麦秸秆为主要基料的食用菌处理中心，主要安排在奉贤、浦东等食用菌产业较为发达的地区。
3、投资规模
每个项目投资总投资500万元左右，用于帮助项目实施单位扩大生产规模、添置秸秆加工设备等，每年可利用秸秆8000吨，建设资金采取市、区两级财政扶持和企业自筹相结合的办法解决。每个示范点投资内容见表4-3。
表4-3 食用菌培养料生产中心投资内容
序号建设内容投资规模(万元)备注
1食用菌栽培大棚 1506000平方米左右
2仓库、堆场90堆场6000平方米左右，仓库600平方米左右
3稻草粉碎机、发酵装置、锅炉等设备200
4供电、供水设施70
五、保障措施
（一）加强组织领导
各级政府作为推进秸秆综合利用工作的责任主体，要统筹考虑秸秆禁烧和秸秆综合利用工作，制订和明确秸秆综合利用的发展目标和年度实施计划，各有关部门要加强沟通协作，齐抓共管、通力配合，确保各项措施的落实。
（二）出台地方规范
积极推动上海市秸秆综合利用地方规范的制订，明确秸秆禁烧区域和政府相关部门的执法职能，增强禁烧工作的操作性，同时明确鼓励秸秆综合利用的具体措施，以规范落实秸秆禁烧工作责任，鼓励全社会参与秸秆综合利用工作提供依据。
（三）加大资金扶持力度
利用已有的各类资金渠道，并结合实际，制订相应的扶持政策，加大对重点利用领域的资金扶持力度。增加秸秆机械化还田作业补贴。享受政府补贴的商品有机肥加工企业要以秸秆作为有机肥生产过程中的主要添加材料，同时对企业利用秸秆加工商品有机肥和食用菌培养基料按照秸秆使用量给予补贴。把秸秆综合利用企业或者产业列入享受上海市循环经济发展和资源综合利用政策的扶持范围，针对秸秆综合利用的不同环节和不同用途，制定和完善相应的支持政策。对秸秆综合利用企业和农机服务组织购置秸秆处理机械给予信贷支持，鼓励和引导社会资本投入。对本规划明确的重点建设项目，市、区财政根据每年批准的实施计划落实专项资金，确保重点项目的顺利实施。
（四）加强科技支持力度
增加科技研发资金投入，大力开展科技攻关。市、区县科委要组织农业科技研发部门或者高等院校，对秸秆还田、有机肥生产和食用菌生产过程进行研究。加快对小麦、水稻、油菜等秸秆机械化还田的技术攻关和机械化还田先进技术的示范推广，对于机械化还田过程中出现的秸秆腐烂、土壤营养结构配比等研究提供资金支持。对于利用秸秆生产有机肥和食用菌的企业或者农户，区县农委部门要给予技术支持，帮助企业和农户解决生产难题，降低风险和生产成本。
（五）加强宣传引导
加强对秸秆资源化利用意义的社会宣传力度，开展形式多样、生动活泼、贴近生活的秸秆综合利用和禁烧宣传教育活动，充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，提高公众对秸秆综合利用和禁烧的认识水平与参与意识，使禁烧秸秆成为农民的自觉行动。组织开展相关技术培训、现场演示等活动。
（六）加快农村基础设施建设
各区县政府应按照高效生态农业的发展目标，使现代农业走向规模化、集约化、设施化的同时，考虑机械化生产的需要，加大对农业示范区耕地及周边道路、交通、水利、电力、机库油库等配套设施建设，为秸秆资源化利用创造良好的外部环境。
