安树伟摘要：在空间距离、边界和交易成本等因素的作用下，我国不仅存在行政区经济，而且也存在行政区边缘经济。行政区边缘经济的主要特征有经济的不协调性、不可持续性和欠发达性，要淡化行政区边缘经济，必须逐步建立和完善商品要素市场，搞好区域经济
安 树 伟
摘 要：在空间距离、边界和交易成本等因素的作用下，我国不仅存在“行政区经济”，而且也存在“行政区边缘经济”。行政区边缘经济的主要特征有经济的不协调性、不可持续性和欠发达性，要淡化行政区边缘经济，必须逐步建立和完善商品要素市场，搞好区域经济合作。
关键词：行政区经济 行政区边缘经济
一、我国既存在“行政区经济”，也存在“行政区边缘经济”
1992年刘君德教授首先提出了“行政区经济”的概念，1993年他与舒庆对行政区经济的结构、淡化行政区经济的功能进行了论述。舒庆的博士学位论文《中国行政区经济与行政区划研究》完成了中国行政区经济的理论构架。2003年舒庆、周克瑜对“行政区经济”又进行了更深入的研究（舒庆，周克瑜，2003）。“行政区经济”是指在由计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。其实质是，地方政府为追求地方经济利益强烈干预区域经济运行，地方行政壁垒高筑，企业跨区域扩展受到严重限制，全国经济被分割成许许多多以行政区划为界限的少有关联的经济单位。行政区经济又称为“行政区域经济”，省区经济、市域经济、县域经济、乡镇经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴（朱舜，2004）。
“行政区边缘经济”，是指国家经济内由于行政区划、政府职能和地方政府行为对区域经济的刚性约束和“边缘效应”的影响，而在行政区交界地带产生的一种特殊的、具有分割性和边缘性的区域经济（安树伟，2004）。由于受计划经济体制、政府职能和地方政府行为的影响，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，在行政区交界地带，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显分割性和边缘性特征的区域经济。行政区边缘经济在各种层次的行政区（如省市县等）交界地带均有表现，但是在省区交界地带表现得最明显、最充分，因此，下文的分析主要从省区交界地带层次展开。
二、行政区边缘经济的成因
行政区边缘经济的形成主要有三方面的因素：
1．空间距离因素
一般而言，行政区交界地带大都远离各自的经济、政治中心，受益于这些经济发达地区的机会相对较少。区域发展理论认为，区域发展理论认为，一个区域的发展往往是以若干个增长极为中心，逐步辐射周围地区，促进本区域的发展。我国的省区交界地带远离本省（市、区）的发达地区，如湘鄂渝黔桂交界地带，除黔东南自治州的州府凯里距贵阳稍近一些之外，其他地区与本省（市、区）距离最近的大中城市都在300km以上。如怀化距最近的大城市长沙及株洲在450km左右；恩施距最近的宜昌和武汉分别为400km和650km；黔江距重庆市区320km等。在各行政区进行社会经济布局时也大都因交界地带位置偏僻而常常很少顾及，甚至某些交界地带处于各自行政区经济发展圈以外的“真空地带”。
2．边界因素
行政区之间的边界影响着不同地域的空间联系和地域空间的人文差异性，由此产生了边界效应。省区交界地带的边界效应主要有两种：屏障效应与中介效应（汤建中，张兵，陈瑛，2002）。屏障效应是指成为阻碍空间相互作用的边界效应，由于省区交界地带的自然地理人文要素（比如行政阻隔等）障碍，使省区交界地带成为经济发展与交流的低谷地带；中介效应是指具有彼此接触和交流的空间效应，就是由于省区之间的界限是一条人为的界限，界限两侧往往具有山同脉、水同源、人同种、话同语等有利条件，可以促进边界两侧的空间互动作用。因此，在常态下，交界地带应该是两个行政区之间接触和交往最频繁的地带。中介效应与屏障效应是可以转化的。
3．交易成本
“交易成本”在此处有两层含义：一层含义是有形的“交易成本”，即由于在各省区的发展规划和生产力布局中，往往以中心城市及邻近周围地区为主体，交界地带很难得到应有的重视，或者由于双方采取的不合作态度，导致交界地带以交通为代表的基础设施极不完备，如断头路的存在，从而导致地区经济运行费用（Operating Cost）的相对增加。另一层含义是无形的“交易成本”，即在交易过程中由于市场机制不发育、市场体系不健全、市场秩序不规范所产生的摩擦阻力或经济体制运行成本，也就是新制度经济学通常所讲的“交易成本”。
无可否认，我国存在着较严重的地方市场分割问题，而省区交界地带则是地方市场分割的重灾区。地方市场分割产生的原因是多方面的，地方市场分割导致经济运行机制扭曲、市场信号失真，使社会资源无法实现最优配置；地方市场分割也严重妨碍了市场体系建设，其最终结果就是要素流动过程中交易成本的增加。
同时我国交界地带的经济合作与发展不仅涉及到同一行政级别政府之间的协调，而且涉及到不同行政级别政府之间的协调，而不同行政区内不同行政级别的政府如果要进行协调，其“协调成本”（即交易成本）就出奇的高了，完全有可能导致合作效益远远小于合作成本，最终结果就是合作各方的不合作，或者先合作而后不合作。现代经济学分析表明，从社会角度看，至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效用要低，微观经济学中著名的埃奇沃思盒状图（Edgeworth Box）直观地反映了这种情况：任何偏离契约曲线的情形，即至少一方不同意的情形，都会带来较差的结果。
三、行政区边缘经济的特征
#p#分页标题#e#区域发展理论指出，一个区域的经济发展主要受市场和政府双重力量的作用。在市场力量的作用下，受市场“驱利”原则的支配，各种要素一般趋向于向增长迅速的经济中心集中，这种经济中心大都处于交通便利、区位条件优越的地点，它们往往形成一个区域的增长极。同时，在经济转轨时期，各级政府在资源配置的导向上，往往存在着向首位城市和行政中心倾斜的倾向。这样，在当前中国特殊的政治经济背景下，由于受行政区划、地方政府行为和“边缘效应”的影响，那些位于区域中心的首位城市和行政中心，往往能够争夺到更多的资源，成为区域发展的“核心”，而位于各行政区边缘的交界地带往往得不到应有的重视，有的至今仍处于“边缘化”状态，享受不到经济全球化以及工业化和城市化迅速推进所带来的好处，使之成为统筹区域协调发展的重点区域。概括起来，行政区边缘经济的基本特征有：
1．经济的欠发达性
由于远离本省（市、区）经济核心地区，每个行政区的主管政府都客观地选择了加强区域内部生产一体化和综合化的发展策略，那么在各省的发展规划和生产力布局中，往往以中心城市及邻近周围地区为主体，交界地带很难得到应有的重视。使省区交界地带接受相对发达的大中城市的辐射和带动作用较小，从而表现为经济的欠发达性。
有关研究对2001年我国大陆22个省各省会城市所在地与该省人均GDP最低的地区进行对比，二者的平均差距为3.45倍。其中，超过4倍以上的有7个省（广东、山东、辽宁、湖北、云南、四川、甘肃），人均GDP差距最大的是甘肃省（6.38倍），兰州人均GDP为11828元，临夏仅有1603元。相差3－4倍的有5个省（江苏、湖南、山西、贵州、陕西），相差2－3倍的有6个省（浙江、海南、河南、安徽、江西、吉林），相差1－2倍的有4个省（福建、河北、黑龙江、青海），差距最小的是青海省（1.01倍）（肖金成，2004）。由此可见，我国经济发展最大的差距并不是东西部之间的差距（2002年是1.59倍）和城乡之间的差距（2002年是2.11倍），而是省域范围内中心地区与边缘地区之间的差距。并出现了一种规律性的现象：以省会为中心，由近及远，经济发展水平随距离而递减，经济发展差距随距离而递增，从而使省区交界地带绝大部分为欠发达地区。
2．区域经济行政分割现象明显
在行政区交界地带，由于不同的开发主体利益不同，或者项目雷同，或者过度开发；更重要的是各自为政，甚至“以邻为壑”，从而严重影响了资源的优化组合和区域整体效益的发挥。有些省区之间资源互补性很好，但是由于行政界线的分割，使产业聚集与扩散受阻。
加快建设上海国际航运中心，是关系21世纪上海及长江三角洲、乃至长江流域经济发展，增强国际海运竞争力的重大决策，苏沪浙三省市理应相互支持，合力共建。但出于各自的利益、目的，港口规划不统一，建设不同步，管理不协调。由于上海长江口有难以解决的铜沙问题，使上海港口成为上海的天然缺陷。上海为弥补天然深水港条件的缺陷，尽力论证大、小洋山建设深水港的可行性。浙江宁波以能吸引湖南、江西货源为由，引得国家投资于天然深水良港北仑港，结果湖南、江西货源并没有被吸引过来，腹地不足使北仑港运力只用了10％的潜力。而江苏沿江各市为了将市区面积扩大到江，重复投资了大量集装箱码头，从江阴到南通60km岸段建了68个万t级泊位，有的港口利用率仅50％。如果整个长江三角洲是一个统一的行政区域，那么上海便可以选择张家港，或太仓港，或北仑港，但目前上海为了拥有自己的国际深水港，选择了大小洋山港，并计划为1300万标箱，规模超过香港。因此宁波北仑港无疑也受到影响，浙江省于是兴建跨海大桥吸引上海货源。这样上海到宁波小汽车运费可以减少80元，大卡车可以节省353元；宁波港到苏州与大小洋山港到苏州的时间将是一样的。浙江杭州湾跨海大桥的第一方案是桥头建在金山卫，但浙江与上海没有谈成，只好建在嘉兴。如果浙江杭州湾跨海大桥建成，单从成本考虑，大小洋山港的市场前景比较模糊（唐晓腾，2003）。
3．经济活动表现为一定的冲突性
由于特殊的区位条件以及历史上形成密切的地域关系，省区交界地带具有开展区域经济合作的优越条件，是我国区域经济合作的重点区域之一，区域经济合作也取得了相当成效。但是合作中的冲突比比皆是。如淀山湖畔大量兴建旅游度假设施和上海水源、水质的矛盾，苏南工业污水排放和浙江湖州市鱼塘养殖的纠纷，其中最典型的例子就是黄河壶口瀑布旅游资源的开发。可以说，黄河壶口瀑布之所以走向世界，是与晋陕两省从县（山西吉县和陕西宜川县）到市（山西临汾市和陕西延安市）到省的全方位合作所分不开的，即使是在双方成功合作开发过程中，也有许多不和谐音符：一是双方竞相降低票价，争夺客源。二是双方旅游规划的各自为政。宜川县在1989年由西安冶金学院编制了《壶口瀑布风景名胜区总体规划》；同年吉县由山西省城乡规划设计研究院编制完成了《黄河壶口瀑布风景名胜区总体规划》。同一风景名胜区由两个不同的规划方案指导开发，不难想象是一种什么结果（安树伟等，2002）。
行政区交界地带经济活动的欠发达性、不协调性和不可持续性，就使这些区域（尤其是省区交界地带）成为统筹区域协调发展的重点区域。为了促进区域经济的协调发展，必须淡化行政区边缘经济现象。
四、行政区边缘经济的淡化
1．逐步建立和完善商品要素市场
（1）建设和繁荣区域市场体系
要建设市场流通网络，采取多种形式，发展区域市场。在继续建立区域内各地市县和公司的销售联合体，建立区域内的各种联营公司，带动区域经济发展的同时，要着力发展能体现区域中心城市功能的商贸市场、资本市场、保险市场、房地产市场，尽快使各级中心城市形成能沟通区内外市场要素流通的市场体系。
（2）通过制度安排，降低省区交界地带经济发展中的交易成本
#p#分页标题#e#深化财税体制改革，完善分税制。要进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税种。建立规范化的中央对地方的转移支付制度，补偿落后地区在市场开发中的损失。切实转变政府职能，恰当界定地方政府在经济发展中的作用。地方政府应着力于加快培育市场主体、包括中介组织的形成和发展，同时完善市场基础设施，包括制定有利于公平竞争的“游戏规则”。转变地方政府职能，还需要精简地方政府机构。加大企业改革力度，实现政企分开，消除地方市场分割的微观基础。加强法制体系建设，加大执法力度，严格执法程序，形成有利于市场主体公平竞争的法制环境。逐步建立科学规范的政绩考核制度。不仅要考核领导干部对本地区内的业绩贡献，还有综合考虑由于本地区发展而对相邻地区带来的外部性，这是从制度上考虑的重要安排。
2．重视区域经济合作
（1）区域经济合作有助于降低行政区交界地带动的交易成本
区域经济合作实质上是生产要素更有效率的配置，而生产要素的流动又是一种交易行为，必然涉及到交易费用问题。流动越不稳定或越不确定，交易费用就越大。为了降低要素流动的交易费用，就需要进行区域经济合作。区域经济合作成功实施的关键在于，参与合作的各方能否就有关合作的区域管理方式经由谈判达成一致，以及能否最终形成一个超行政区域的调节机构或机制。
对于区域而言，区域首先是单个的区域，区域的经济发展与外部环境是联系在一起的。区域利益的存在，区域和外部环境以及区域彼此之间的自然差别，单个区域的无力，是区域之间共同活动或合作的动因。如在流域型省区交界地带，如果其中一方拟在界河上建设一座桥梁，必然要得到对方的支持；省区交界地带断头路的沟通；共有资源的开发；生态环境的保护……合作对区域来说是必然的，某个区域只有在与其他区域的合作过程中才能得到发展。
区域经济合作必然要求有一定制度——区域经济的行为规则，这种行为规则要满足两个基本要求：一是为合作行为提供充分的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义行为者予以足够的惩罚，以使违规者望而生畏。从而使省区交界地带经济联系逐步地契约化，形成交界地带长期稳定的市场环境，实现省区交界地带经济运行空间的有序化。
（2）政府本身要认识到区域经济合作所产生的巨大效益
统一的经济运行与管理体制是省区交界地带经济协调发展的基本前提。国际上行政界区影响区域协调发展的事例也很多。在我国由于传统行政区界往往又与自然条件相连，江河也往往成为行政区的界限，因而构成区域经济发展的双重壁垒——行政壁垒与自然条件壁垒，从而使得省区交界地带的“交易成本”出奇地高。这就要求要打破行政壁垒，促进行政协调，对于地方政府而言，就是本身首先要认识到区域经济合作所产生的巨大效益，但是也并不是所有的地方政府均可以认识到这一点的。总之，政府在区域经济合作中的作用就是，不断改善交通通讯等基础设施以提供良好的区际通达条件，界定产权和制定区际经济活动规则以降低外部性和减少信息不对称程度，将有利于提高激励效率的传统、习俗、思想意识等法律化以提供良好的社会秩序，制定打击地区封锁与限制封锁的政策法规以鼓励区际开放等（张可云，2001）。
（3）中央政府要为行政区交界地带提供公共品
公共物品的基本性质是供给的普遍性和消费的非排他性，公共物品应该由政府部门提供。原则上供给责任的承担者应该以外部效应覆盖范围大小为准。外部效应覆盖全国或者多个省级行政区域的公共品供给应该主要由中央政府承担；外部效应覆盖范围仅限于省级行政区域内部的公共品供给则主要由地方政府承担（胡书东，2001）。如果将本应该由中央政府承担的公共品供给责任推卸给地方政府，则地方政府的积极性就会由于“搭便车”等原因而受到伤害，造成公共品供应不足或质量低劣，或者因为各地政府分别提供，形成规模不经济，使公共品提供的全社会成本超过全社会收益。实现财政体制公共财政化后的中央与地方关系应该是：全国性和跨省级行政区域的公共品提供主要由中央政府负责，地方性公共品提供主要由地方政府负责。由于省区交界地带处于省区接壤地区，其公共品的外部性覆盖多个省级行政区域，相当一部分公共品应该由中央政府来提供。
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